Les taxes affectées : des instruments à mieux encadrer

Aucune étude approfondie n’a été consacrée aux prélèvements obligatoires des entreprises du secteur financier. L’ambition du douzième rapport du Conseil des prélèvements obligatoires est d’aborder ce sujet dans le contexte renouvelé de la crise financière de 2008. Le Conseil a évalué la contribution effective du secteur financier aux prélèvements obligatoires du pays, soit 40,2 Md€ et 4,9 % des prélèvements obligatoires en 2010. Il a analysé la spécificité des prélèvements obligatoires assis sur le secteur financier et s’est demandé si celle-ci s’était renforcée en réponse à la crise financière. En effet, depuis 2010, des prélèvements nouveaux ont été créés ou ont fait l’objet de modifications spécifiquement ciblées sur ce secteur. Ce supplément annuel représente 3 à 4 Mds€ de prélèvements directs (7Md€ si l l’on inclut les prélèvements indirects). La part du secteur devrait atteindre 5,3 % des prélèvements obligatoires en 2013. Enfin, le Conseil a tenté d’identifier les objectifs, explicites ou implicites, qui étaient dévolus à la taxation du secteur. Au-delà des finalités traditionnelles assignées à la fiscalité en termes de rendement et d’effets redistributifs, il a examiné les conditions dans lesquelles une imposition spécifique pouvait aussi être utilisée, de manière pertinente, à des fins de régulation, de rémunération des garanties que lui accorde l’État, voire de réduction d’une rente captée par les entreprises elles-mêmes ou par leurs salariés. En publiant ce rapport, l’objectif du Conseil des prélèvements obligatoires est de documenter et d’éclairer le débat public concernant un secteur déterminant pour le financement de l’économie.

Pour la première fois depuis sa création, le Conseil des prélèvements obligatoires effectue une étude à la demande du Premier ministre. La loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017 a prévu de rendre le Parlement destinataire d?une évaluation sur les impositions de toute nature, dès lors qu?elles sont affectées à des tiers autres que les collectivités territoriales et les organismes de sécurité sociale. C?est l?objet du treizième rapport du Conseil des prélèvements obligatoires que de servir de référence au document que le Gouvernement remettra au Parlement. Cette fiscalité représente, selon le périmètre retenu, un montant cumulé de 28 milliards d?euros affectés à 447 organismes bénéficiaires. Une cartographie des secteurs où son utilisation est la plus fréquente a été établie. Les modalités de la détermination des assiettes et du recouvrement de ces taxes ont aussi été examinées. Le Conseil souligne les difficultés que pose la prolifération des taxes affectées, tant au regard du respect du contrôle parlementaire, de l?efficience économique, ou encore de la gestion par les entités bénéficiaires qui ont tendance à mener leur politique en fonction du volume de leurs recettes. Au-delà de ces constats juridiques, économiques et budgétaires, l?enjeu essentiel est celui de l?équilibre des finances publiques. La multiplication des taxes affectées et les volumes financiers qu?elles engendrent constituent en effet une dérogation au principe de l?universalité budgétaire qui, dans le contexte économique actuel, doit être réaffirmé. Le Conseil des prélèvements obligatoires s?est concentré sur l?examen de plus de 200 taxes. Il propose une démarche opérationnelle et ambitieuse de rationalisation ou de rebudgétisation, tout en rappelant que la suppression de leur affectation ne saurait avoir pour effet de remettre en cause les politiques publiques qu?elles financent.

Si la fiscalité locale, du point de vue des collectivités territoriales, constitue un thème traditionnel d'étude, son lien avec les entreprises est en revanche un domaine moins exploré. Le Conseil propose une classification et une évaluation de la fiscalité locale dont sont redevables les entreprises, laquelle, à sa connaissance, ne faisait pas l'objet d'une acception claire et communément admise. Au-delà de la seule fiscalité économique, le Conseil a ainsi pris en compte l'ensemble des impositions qui concernent les entreprises, directement ou non, au titre de leur implantation locale. Après avoir dressé une cartographie de cette fiscalité, le Conseil des prélèvements obligatoires s'attache à répondre à trois questions principales : la réforme de la taxe professionnelle, mise en oeuvre en 2010, a-t-elle à ce stade atteint ses objectifs ? La fiscalité locale des entreprises, prise globalement, constitue-t-elle, pour celles-ci, un déterminant de l'attractivité des territoires ? Articulée à la fiscalité nationale, forme-t-elle enfin un ensemble cohérent et favorable à la compétitivité des entreprises ?

A la demande de la Commission des finances du Sénat, le Conseil des prélèvements obligatoires aborde, pour son XVème rapport, le thème Impôt sur le revenu, CSG : quelles réformes ? Dans un contexte d?augmentation des prélèvements obligatoires, la recherche d?une meilleure cohérence d?ensemble de l?imposition sur les revenus est en effet devenue un enjeu majeur du débat public. Le système français d?imposition des revenus, constitué de sédimentations successives, reste marqué par des principes structurants, comme son caractère familial et progressif. Mais, sa légitimité est aujourd?hui fragilisée par l?opacité et la complexité d?un système dual, composé d?un impôt ancien à la progressivité émoussée, l?impôt sur le revenu, et d?une contribution plus récente, mais fondamentalement proportionnelle, la CSG. Le rapport étudie les réformes d?ensemble susceptibles de refonder "le pacte fiscal", soit par fusion de la CSG dans un impôt sur le revenu rénové, soit par absorption de l?impôt sur le revenu dans une CSG progressive. Le Conseil explore aussi une voie médiane, d?une meilleure complémentarité entre les deux impositions. A niveau constant de prélèvement, un ensemble de réformes, comprenant notamment l?imposition contemporaine des revenus et la non-déductibilité intégrale de la CSG à l?impôt sur le revenu, serait possible à court terme. Par la cohérence et la simplification qu?elles engendreraient, ces réformes permettraient de préparer le cas échéant une fusion à terme de l?imposition des revenus.